وجود اشکالات ساختاری در دیوان عدالت اداری برای نظارت بر مقررات دولتی

به گزارش ایسنا به نقل از روابط عمومی پژوهشگاه قوه قضاییه، ابریشمی‌راد مولف کتاب «نظارت قضایی بر مقررات دولتی؛ با تأکید بر کارآمدی دیوان عدالت اداری» در نشست نقد و بررسی این کتاب که با حضور اساتید دانشگاه و حقوقدانان و با همکاری انجمن ایرای حقوق اداری در پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد، اظهار کرد: با توجه به نقش محوری دیوان عدالت اداری و لزوم ارتقای جایگاه آن، این کتاب به صورت دغدغه­ مندی به دنبال ارتقاء کیفیت ساختارها و سازوکارها در فرآیند نظارت قضایی بر مقررات دولتی است.

دیوان عدالت برای نظارت بر مقررات دولتی، دارای اشکالات ساختاری است

وی افزود: در انجام این پژوهش چند محور مورد توجه قرار گرفته است؛ نخست وجود فرآیندهای موازی در کنار نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی که بعضاً بر یکدیگر اثرگذار هستند مانند نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی بر مقررات دولتی یا نظارت دادگاه­ها بر فرآیند نظارت قضایی به موجب صدر اصل ۱۷۰ قانون اساسی که یکی از نظارت­‌های مغفول در نظام حقوقی ماست و اعمال آن توسط قضات شعب دیوان عدالت اداری و سایر دادگاه­ها می­تواند واجد اثر باشد. همچنین در کنار نظارت رئیس مجلس و قضات دادگاه­ها، نظارت شرعی فقهای شورای نگهبان مستند به اصل ۴ قانون اساسی وجود دارد که در مواد ۸۴ و تبصره ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری شناسایی شده است.

این عضو هیات علمی دانشگاه اضافه کرد: دوم آنکه دیوان عدالت اداری در مقام اِعمال صلاحیت نظارت بر مقررات دولتی دارای اشکالات ساختاری است که برای ارتقای کارآمدی دیوان نیازمند اصلاح است؛ مانند گستره نظارت هیات عمومی دیوان عدالت اداری که استثنائات زیادی بر صلاحیت عام هیات عمومی دیوان عدالت اداری وجود دارد. همچنین کیفیت نظارت هیات عمومی دیوان عدالت اداری و اعمال نظارت پسینی غیرفعال ایراد دیگری است که در این نهاد وجود دارد؛ لذا در نظام حقوقی ما مقررات بی­شماری ایجاد می­شوند ولو اینکه که به کرات، هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن­ها را ابطال کرده باشد.

ابریشمی‌راد ضمانت اجرا را بحث مهم دیگری در کارآمدسازی هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواند و گفت: بخش قابل‌توجهی از ناکارآمدی دیوان عدالت اداری موضوع کیفیت ضمانت اجرای هیات عمومی است. در موارد مغایرت مصوبه با قانون رویه‌­هایی داریم که موجب می­شوند نهادها و مراجع مربوطه خود را ملزم به تبعیت از آرا وحدت رویه هیات عمومی ندانند.

نظارت قضایی در کشور نابسامان است

جلالی عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی و رئیس انجمن ایرانی حقوق اداری نیز در این نشست ضمن ابراز خرسندی از اولین همکاری انجمن ایرانی حقوق اداری و پژوهشگاه قوه قضائیه، درباره کتاب مورد نقد و بررسی اظهار کرد: خوشحالم اثر دیگری به آثار قابل توجه پیشین در حوزه نظارت قضایی بر اعمال دولت در ادبیات حقوق عمومی اضافه شده است.

وی ذکر عنوان فرعی کتاب در خصوص «کارآمدی دیوان عدالت اداری» را از محاسن آن دانست و جامع بودن، توصیف مناسب وضع موجود و نقد آن همراه با ارائه الگوی مطلوب را از نقاط مثبت این کتاب عنوان کرد.

جلالی اضافه کرد: در این کتاب بر نکته بسیار دقیقی اشاره شده و آن بحث نابسامانی نظارت قضایی در کشور ما همانند سایر نظارت­هاست.

رییس انجمن حقوق اداری ساختار و ترکیب هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عدم جذب قضات تخصصی، متمرکز بودن دیوان در مرکز و نداشتن شعب در سراسر کشور، ضعف­‌های صلاحیتی دیوان و عدم شمول تمام دستگاه‌های دولتی ذیل نظارت دیوان را از جمله نابسامانی‌های دیوان عدالت اداری توصیف کرد.

جلالی همچنین با اشاره به انجام پژوهشی در خصوص آسیب­شناسی دادرسی اداری در گروه حقوق اداری پژوهشگاه که نتیجه آن به لایحه جامع دادرسی اداری منتج می‌شود گفت: این اقدام آرزوی دیرینه بنده بوده و لازم است برای یک بار، کار اساسی در این زمینه انجام شود.

دیوان عدالت از ظرفیت‌های قانونی برای تسری اثر ابطال به گذشته، استفاده نمی‌کند

در بخش دیگری از نشست نقد و بررسی کتاب «نظارت قضایی بر مقررات دولتی؛ با تأکید بر کارآمدی دیوان عدالت اداری»، دکتر راجی عضو هیات علمی دانشگاه امام صادق، با اشاره به قلم تحلیلی خوب مولف کتاب مقالات متعدد برخاسته از این پژوهش، نثر محققانه خوب، تتبع فراوان در منابع داخلی و خارجی، بیان مطالب به صورت نقّادانه و بدون سانسور را از محاسن این کتاب بیان کرد.

وی افزود: کل متن کتاب، تحلیل آسیب­ شناسانه و ارائه راهکار است و همین امر باعث می‌­شود اگر بخواهیم در مورد تک تک مفادی که در کتاب مطرح شده صحبت کنیم ساعت­‌ها زمان را به خودش اختصاص دهد.

این عضو هیات علمی دانشگاه توضیح داد: عنوان کتاب ناظر بر ارتقای کارآمدی دیوان عدالت اداری است ولی متن کتاب فراتر از ارتقای کارآمدی دیوان است و به مراجع دیگری که به نظارت می­پردازند نیز پرداخته است.

راجی در خصوص پیشنهاد تقسیم هیات عمومی دیوان عدالت اداری به چند هیات با ملاک­های مختلف گفت: برای انجام این کار باید بسنجیم آیا نظرات هیات­‌های تخصصی امروزه در دیوان عدالت اداری نسبت به هیات عمومی محکم‌­تر شده است یا خیر؟

وی همچنین درباره تسری اثر ابطال مصوبه بیان کرد: هم قانون دیوان و هم نظر شورای نگهبان بیان می‌­دارد، جایی که مصوبه با حقوق مکتسبه در تعارض است، اثر ابطال می‌­تواند به گذشته تسری پیدا کند اما دیوان در عمل دست خودش را بسته است و از این ظرفیت قانونی استفاده نمی‌­کند.

لزوم بازخوانی مفهوم تفکیک قوا و نقش نظارت قضایی

نجابت خواه عضو هیئت علمی دانشگاه مازندران و عضو هیئت مدیره انجمن ایرانی حقوق اداری نیز در این نشست استواری قلم و ممحّض شدن در موضوع را از نکات بارز کتاب مورد نقد دانست و گفت: برای ارتقای کارآمدی دیوان، باید مشکلات ریشه‌ای‌تر حل شود. مشکل دیوان باید در لایه­ی قانون اساسی و نه لایه قانون عادی از طریق بازشناسی مفهوم «دولت» اصلاح شود.

وی اضافه کرد: اینکه در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی منظور از دولت چیست و مصادیق آن در حوزه صلاحیت دیوان برای نظارت قضایی کدام است؟ تا زمانی که این مفهوم دقیق نشود، در صورت اصلاح یا نگارش قانون جدید دوباره دچار چالش می­شویم. علاوه بر آن باید مفهوم «مردم» را هم مورد شناسایی قرار دهیم. به عنوان نمونه تا سال ۱۳۹۲ جمعیت هلال‌احمر به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی نمی­توانست در دیوان خواهان باشد و از سال ۱۳۹۲ با تغییر قانون، هلال‌احمر هم می­تواند خواهان واقع شود.

نجابت خواه در ادامه با بیان اینکه بازخوانی مفهوم «تفکیک قوا» و نقش نظارت قضایی نیز لازم است اظهار کرد: در فرانسه، شورای دولتی و دادگاه­های اداری در زیر مجموعه قوه مجریه قرار گرفته­اند؛ اما دادگاه­های اداری بخشی از قوه قضائیه‌اند. شاید برای ارتقاء کارآمدی دیوان یکی از سؤالات اساسی که می­‌توان مطرح کرد این است که اگر دیوان عدالت زیر مجموعه قوه مجریه قرار گیرد کارآمدی بیشتری خواهد داشت؟ آیا استنکافی که دولت نسبت به آراء قضایی دارد با این کار مرتفع می­شود؟ آیا دادن نقش مشورتی به دیوان لازم نیست؟ آیا نمی‌­توان به مانند شورای نگهبان که خود را یک نهاد خاص می­‌داند؛ دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور را نیز به عنوان نهاد خاص به شمار آورد و با استفاده از عبارت آخر اصل ۱۷۳ برای دیوان عدالت اداری نوعی استقلال و خود آئینی قائل شد که حتی قوه قضائیه را نیز تحت نظارت قرار دهد؟

وی بازشناسی مفهوم «عدالت اداری» را نیز لازم شمرد و این سؤال را مطرح کرد که آیا عدالت اداری و کارآمدی با ضمانت اجرای ابطال در دیوان محقق می‌­شود؟

بازخوانی مفهوم «قانون» دیگر عنوانی بود که وی به آن اشاره داشت و اظهار داشت، بر اساس عبارت انتهایی اصل ۱۷۳ قانون اساسی، حدود صلاحیت دیوان را قانون تعیین می­کند. حال قانون چیست؟ آیا شورای عالی انقلاب فرهنگی می­تواند در حوزه این قانون قرار گیرد و یا با یک مصوبه حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری را محدود کند؟ اگر مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی قانون محسوب می­شود باید مغایرت مقررات دولتی با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در حدود صلاحیت دیوان قرار گیرد. آیا عبارت قانون می‌­تواند قانون اساسی را هم در برگیرد؟

ساختار دیوان عدالت اداری اصلاح شود

مولابیگی قاضی دیوان عدالت اداری نیز در این نشست با بیان اینکه قبل از اصلاح قانون، اصلاح رویکردها بسیار مهم است گفت: اگر رویکردها اصلاح نشود حتی با اصلاح قانون هم مشکل حل نمی‌­شود.

وی افزود: اگر رویکرد ما نسبت به دیوان عدالت اداری مضیق باشد یک نتیجه حاصل می­شود و اگر دیدگاه موسعی داشته باشیم نتیجه دیگری به دست می­آید. قانون‌گذار در اصل ۱۷۳ قانون اساسی از عبارت «احقاق حقوق» استفاده کرده است اما در رویکرد مضیق، دیوان عدالت اداری را یک مرجع اختصاصی اداری تلقی کرده و هر جا اختلاف در صلاحیت پیش آمد گفته می­شود مرجع رسیدگی به تظلمات دادگستری است و اگر نص صریحی داشتیم باید به سراغ دیوان عدالت اداری برویم.

قاضی دیوان عدالت اداری اضافه کرد: در رویکرد موسع این نگاه وجود دارد که قانون­گذار به دنبال یک مرجع رسمی برای اختلافات اداری است که صرف‌نظر از اینکه شاکی و متشاکی کیست، امر تصدی یا حاکمیتی است و مانند آن، در صورتی که موضوع، در حوزه امور اداری باشد به اختلافات رسیدگی کند. همان‌طور که یک مرجع برای رسیدگی به مسائل حقوقی و مرجعی برای رسیدگی به امور کیفری داریم، باید یک مرجع هم برای رسیدگی به دعاوی اداری و هریک با قضات متخصص خود داشته باشیم.

وی افزود: در خصوص نظارت قضایی مذکور در اصل ۱۷۰، عبارت «خودداری از اجرا» ذکر شده است. آیا این عبارت به این معناست که قاضی قرار اناطه برای طرح درخواست ابطال مقرره در هیات عمومی دیوان صادر کند یا اینکه اگر به تشخیص قاضی مصوبه خلاف قانون بود، رأی را بدون توجه به مصوبه صادر کند؟

مولابیگی با اشاره به مبحث شمول مقررات دولتی اظهار کرد: سوال این است که آیا مصوبات شورای اسلامی جزء مصوبات دولتی است؟ اگر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد متعدد، مصوبات شوراهای شهرهای مختلف را ابطال کرده است و شورای شهر دیگری مجدد همان مصوبه را تصویب کند و از آن در دیوان عدالت اداری شکایتی نشود، آیا قاضی دیوان عدالت اداری حق دارد بر اساس اصل ۱۷۰ قانون اساسی از اجرای آن خودداری کند؟

این قاضی دیوان عدالت اداری اضافه کرد: سوال دیگر آن است که اگر مصوبه­ای در هیات عمومی ابطال شود آیا قاضی دیگری حق دارد با این استناد که رأی هیات عمومی برای او الزام­آور نیست؛ کماکان بر درست بودن مصوبه و استناد به آن نظر داشته باشد؟ پاسخ قطعاً منفی است؛ زیرا اساساً مصوبه­ای وجود ندارد و برعکس اگر ابطال نشده باشد باز هم پاسخ منفی است.

وی ساختار هیات عمومی دیوان عدالت اداری را از دیگر ایرادات آن برشمرد و گفت: برای کارآمد شدن دیوان عدالت باید ساختار آن اصلاح شود.

مولابیگی تأکید کرد: ورود هیات عمومی دیوان عدالت اداری در همه مصوبات و ترکیب دو سوم قضات، لزوماً به معنای اتقان رأی نیست و تغییر ساختار هیات عمومی موجب تسریع در رسیدگی به ویژه رسیدگی تخصصی توسط قضات متخصص در هر حوزه خواهد شد.

وی وجود ایراد در تعریف انواع دستگاه‌های دولتی و مصادیق آن برای نظارت قضایی دیوان، جهات محدود ابطال مصوبات و همچنین ضمانت اجراهای محدود و ناصحیح را دیگر مشکلاتی عنوان کرد که رفع آن را باعث ارتقای کارآمدی دیوان عدالت اداری می‌شود.

بازگشت به قانون اساسی، راهکار حل مشکلات دیوان عدالت اداری است

در پایان این نشست، نیکونهاد معاون پژوهشی پژوهشگاه قوه قضائیه و عضو هیات علمی دانشگاه قم، نخستین همکاری مشترک پژوهشگاه قوه قضائیه با انجمن ایرانی حقوق اداری و برگزاری نخستین نشست نقد کتاب در دوره­ی جدید را حسن مطلع بسیار خوبی دانست.

وی ورود به حوزه­های نو و اسیر ساختارها نشدن را از ویژگی‌های مثبت کتاب «نظارت قضایی بر مقررات دولتی؛ با تأکید بر کارآمدی دیوان عدالت اداری» برشمرد و درباره محتوای آن گفت: راهکار در مورد دیوان عدالت اداری، بازگشت به قانون اساسی است.

معاون پژوهشی پژوهشگاه قوه قضائیه ادامه داد: اصل ۱۷۳ قانون اساسی، دیوان عدالت را مرجع قضایی برای احقاق حق می‌داند لذا اگر رسالت دیوان احقاق حق باشد، ساختار، فرایندها و صلاحیت­‌ها را باید با این محور بسنجیم.

وی همچنین با اشاره به ظرفیت مغفول اصل ۱۷۰ در نظارت قضات بر مقررات دولتی گفت: این اصل، متحول کننده نظام حقوقی است، اما با وجود تکلیف قانون اساسی قضات به آن ورود نمی­کنند و در قوانین عادی هم حکمی در خصوص آن نداریم.

نیکونهاد با بیان اینکه گاهی دچار خودکم‌بینی قضایی می‌­شویم فت: رئیس مجلس یک نفر است و می‌­تواند مصوبه هیات دولت را برگرداند ولی ما معتقدیم برای ابطال مصوبه باید هیات عمومی مرکب از دو سوم قضات دیوان باشد و مثلاً سه قاضی نمی‌­توانند چنین کاری را انجام دهند.

انتهای پیام